Índice de Transparencia Activa en Línea 2020-2021

El presente informe da cuenta de los principales resultados del “Índice de Transparencia Activa en Línea” (ITAeL en adelante) para el relevamiento realizado durante los años 2020 – 2021.

El ITAeL fue elaborado por el Centro de Archivos y Acceso a la Información Pública (CAINFO) e implementado por el Departamento de Humanidades y Comunicación de la Universidad Católica del Uruguay.

Los indicadores que conforman este relevamiento tienen como objeto medir el nivel de cumplimiento de los organismos públicos de las obligaciones dispuestas por la Ley N° 18.3811 de Derecho Acceso a la Información Pública (LDAIP en adelante) y su decreto reglamentario 232/102; así como los recursos dispuestos por los organismos para la interacción y participación de la ciudadanía a la luz de estándares internacionales como la Ley Modelo Interamericana sobre del Derecho de Acceso a la Información Pública de la (OEA)3 y la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública4

Por lo dicho, ITAeL está compuesto por dos dimensiones: “Información obligatoria” e “Interacción y participación” a partir de las cuales se construyen dos índices independientes. El ITAeL es el resultado de la suma de estas dos dimensiones.

La dimensión “Información obligatoria” (en adelante IIO) compendia las obligaciones de transparencia activa que rigen por ley y decreto. Se evalúa la publicación de la misión y visión del organismo, descripción de sus funciones y competencias, la estructura organizativa y facultades de cada unidad, noticias, autoridades y su currículum vitae, la agenda de las autoridades y un plan estratégico, presupuesto, balances, entre otras (Ver capítulo Metodológico).

El ITAeL, que se presenta desde el año 2013, pretende constituirse en un material de consulta para los organismos que se encuentran introduciendo cambios a nivel operativo o de gestión para mejorar sus resultados de transparencia activa al igual que para los investigadores que se especialicen en la temática.

Nuevos organismos

Para esta edición ITAeL 2020 – 2021 se relevaron 262 organismos obligados por la LDAIP, 135 más que la edición 2017
Además de Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, organismos de Presidencia, organismos de Contralor, Personas públicas no estatales, Intendencias, Juntas departamentales y Ministerios, se incorporaron por primera vez los Municipios como tercer nivel de gobierno que están comprendidos en la LDAIP. Además se reconoce el nuevo ministerio de Ambiente (MA), La Secretaría de DDHH; La Secretaría de DDHH y pasado Reciente, El Instituto Nacional de Inclusión Adolescente (INISA), La Universidad Tecnológica del Uruguay (UTEC), entre otros (Ver capítulo Metodológico).

El trabajo de campo de esta edición se realizó en contexto de pandemia, lo que provocó un enlentecimiento del proceso dado que el relevamiento primario se realizó durante los meses de octubre a diciembre del año 2020 y la supervisión y procesamiento durante el mes de setiembre de 2021.

La primera lectura de los datos exhibe un quiebre en la tendencia general ascendente de los últimos años respecto de la información publicada, lo que se traduce en una pérdida de información pública disponible para la ciudadanía.
A 12 años de la aprobación de la LDAIP, el nivel de cumplimiento de organismos obligados por ley es bajo.

Si se toma en cuenta el universo total relevado el cumplimiento general es de 36.36%, de las obligaciones de transparencia activa que plantea el índice ITAeL, lo que representa una caída de 19.64 puntos porcentuales respecto a los datos del informe anterior (56%). La observación más preocupante de esta edición es que el promedio de cumplimiento con el índice ha sido el más bajo en el histórico ITAeL ya que hasta esta edición, el promedio menor de cumplimiento general estaba asociado al año 2013, primer relevamiento del índice, a tres años de la reglamentación de la ley donde el promedio alcanzó 43%.

De los 262 sitios relevados, sólo 4 alcanzan niveles altos de transparencia activa, esto es menos del 2%. Además 57% de los organismos no cumple la mitad de las exigencias que plantea el índice ITAeL. En la edición 2017 estos representaban 20%.

A los efectos de realizar el análisis, el estudio establece cuatro niveles de cumplimiento: Alto (aquellos organismos que cumplen con la publicación de más del 80% de las categorías de información), Medio alto (cumplimiento de 61 a 79%%),
Medio (41 a 60%), Bajo (menos de 40%).

Si comparamos con el último registro realizado en 2017 con esta edición, crece 37 puntos porcentuales el número de organismos con bajo cumplimiento que pasa del 20% a 57%. Baja el porcentaje de sujetos obligados en el nivel medio que pasa de 34% a 30% y bajan los porcentajes de organismos con nivel de cumplimiento medio alto de 34% a 12%. De los 262 organismos relevados, sólo 1,53 % exhibe un Nivel Alto de cumplimiento, lo cual significa un retroceso de 11 puntos porcentuales en esa franja, con respecto a la edición anterior donde representaban 12%

Los dos primeros lugares del índice ITAeL se mantienen incambiados respecto a la última edición. Primero se encuentra al LATU con 95% de cumplimiento, seguido del BCU (89%), se incorpora un organismo de contralor en tercer puesto, Suprema Corte de Justicia (86%) y el cuarto y último organismo en el nivel es el Correo con 84%.

El único grupo que sube el promedio de cumplimiento respecto a la edición anterior es el de Organismos de Contralor que incrementó 11 puntos porcentuales. El resto de los grupos desciende en la información publicada entre 6% a 17 % respecto a 2017. Las intendencias es el conjunto que registra mayor descenso.

El retroceso registrado en esta edición 2020 – 2021 se explica por el descenso del nivel Alto y Medio Alto de la mayorìa de los organismos, y por la entrada de 135 nuevos organismos, de los cuales 112 son municipios que registran niveles bajos de cumplimiento y altera la media hacia abajo.

A continuación se registra la alteración de niveles de cumplimiento distribuidos por grupo de organismos:

• Presidencia de 58% (2017) a 51% (2020 – 2021)
• Ministerios de 65% a 54%
• Entes Autónomos y Servicios Descentralizados de 72% a 59%
• Personas Públicas No Estatales de 60% a 49%
• Organismos de Contralor 47% a 58%
• Intendencias de 53% a 36%
• Juntas Departamentales de 29% a 24%
• Municipios 20%

Las Juntas Departamentales, las Intendencias y los Municipios, son los organismos que presentan niveles de cumplimiento más bajo, lo que representa un gran desafío, porque son los órganos de gobierno más cercanos a la población.

El Buen Gobierno entre otros principios implica sustancialmente lo siguiente: a) transparencia y apertura (Open Government); b) receptividad; c) integridad ética; d) vías de participación internas para sus empleados, y de la ciudadanía en el exterior; e) rendimiento de cuentas, y exigencia de responsabilidades; f) eficacia, eficiencia y economía; g) accesibilidad física y documental a sus instituciones; h) legalidad y calidad de las leyes aprobadas; i) respeto y garantía de los derechos humanos; j) resultados de la gestión; k) emprendimiento y l) ecología (Oszlak, 2013:6). Como parte de las medidas adoptadas para el Buen Gobierno, en algunos países se han puesto en marcha proyectos de gobierno y gestión pública en red, de “Gobierno Abierto” (“Open Government”). El Gobierno abierto requiere desde la perspectiva del neoinstitucionalismo a) un cambio organizativo profundo; b) un cambio en la cultura política; c) un liderazgo adecuado al medio; d) una potenciación de la participación ciudadana, para hacer realidad el capital social; y e) una buena información y comunicación públicas, que faciliten la transparencia.

En los últimos veinte años, con la llegada de las TICs y la disponibilidad de la web 2.0 se comienza a abrir una brecha para el cambio de la cultura del secretismo del estado y la toma de decisiones políticas para el reclamo por parte de la ciudadanía, de apertura, de transparencia en la gestión, de participación en las políticas públicas, de solicitudes de rendición de cuentas. En este sentido el gobierno electrónico emerge como una herramienta del buen gobierno ya que a través de esta mediación de las herramientas informáticas el gobierno tiene la oportunidad de abrir la “caja negra” del ciclo de las políticas.. En la actualidad el gobierno abierto hace referencia a la expresión de ciertos principios que se manifiestan en: a) mejorar los niveles de transparencia y acceso a la información mediante la apertura de datos públicos (para ejercer control social y rendición de cuentas) y la reutilización de la información del sector público (para promover la innovación y el desarrollo económico); b) facilitar la participación de la ciudadanía en el diseño e implementación de las políticas públicas (e incidir en la toma de decisiones); y c) favorecer la generación de espacios de colaboración entre los diversos actores, particularmente entre las administraciones públicas, la sociedad civil y el sector privado, para co-diseñar y/o co-producir valor público (Ramírez-Alujas, 2010).

En este nuevo paradigma, transparencia y acceso a la información han sido reconocidos y garantizados en el derecho internacional como un derecho humano fundamental (Mendel, 2007:27), que establece que toda persona puede acceder a la información en posesión de órganos públicos, sujetos sólo a un régimen limitado de excepciones, de acuerdo a estándares internacionales y proporcionales al interés que los justifica.

La transparencia se entiende como “una mayor apertura y compartimiento de información que permite al público tomar decisiones políticas informadas, mejorar la capacidad de respuesta de los gobiernos y reducir el ámbito de la corrupción” (Vishwanath y Kaufmann, 1999: 50). La transparencia implica una redefinición en la relación individuo-gobierno ya que supone la apertura de canales de comunicación y coordinación entre los distintos niveles de gobierno y sus respectivas instituciones de modo de permitir la evaluación de la gestión de las autoridades electas. En este contexto, la transparencia se transforma en un instrumento para el fortalecimiento de la calidad de la democracia en la medida que implica el esfuerzo de los gobiernos por mejorar la accesibilidad de los asuntos públicos al ciudadano de forma oportuna, actualizada, gratuita y confiable, información pública que que permita a la ciudadanía tomar decisiones políticas informadas, mejorar la respuesta de los gobiernos y reducir los márgenes de corrupción (Emmerich, G;2004).

La democracia como régimen de gobierno, tiene como principal característica que el poder emana de la ciudadanía. En este sentido, los gobernados necesitan evaluar el desempeño del elenco político, conocer sus acciones. (Rivera A, 2015)
El mismo autor sostiene que “Un gobierno transparente no sólo es más legítimo; más fuerte porque, por ejemplo, a menudo es fiscalmente más poderoso que uno opaco. La confianza puede facilitar la coordinación entre los ciudadanos, y entre éstos y los agentes gubernamentales, puede reducir los costos de transacción, así como aumentar la probabilidad de que los individuos apoyan al gobierno y de que cumplan sus demandas”. (Transparencia y democracia: claves para un concierto, 2015, p.31).

La disponibilidad de información pública también es clave para el desarrollo del periodismo independiente, la observancia de las acciones políticas y el debate público informado, todas estas instituciones centrales para el fortalecimiento democrático. Se entiende entonces que la libertad de información es un antecedente del gobierno abierto.

El concepto de rendición de cuentas, transparencia y acceso a la información pública están estrechamente vinculados en una democracia de calidad. La noción de rendición de cuentas tiene dos dimensiones básicas. Incluye, por un lado, la obligación de políticos y funcionarios de informar sobre sus decisiones y de justificarlas en público (answerability) y por otro incluye la capacidad de sancionar a políticos y funcionarios en caso de que hayan violado sus deberes públicos (enforcement). La relación virtuosa entre los conceptos se establece en la medida en que a mayor acceso a la información, mayor transparencia (tanto en los actos y decisiones de los políticos como en sus intenciones) instala mejores bases para la existencia de mecanismos de rendición de cuentas y la “answerability” de los elencos políticos. (Schedler, A. (2008). En este marco la transparencia es una condición necesaria para la calidad de la democracia pero no suficiente, no garantiza por sí sola la participación ciudadana en la cosa pública.

Existen estudios recientes de medición de impacto de los Gobiernos Abiertos en los procesos de control, deliberación y participación en las democracias representativas (Ruijer y Martinius; 2017) que dan cuenta de al menos dos observaciones importantes.

La primera observación es que la medición de impacto ha tenido tres vertientes o enfoques diferentes de abordaje: están los estudios que hacen foco en la perspectiva del gobierno; las que miden el rol de los ciudadanos y las que observan la información por sí misma considerados los tres pilares básicos de los Gobiernos Abiertos: la transparencia, la colaboración y la participación.

Los estudios que hacen foco desde el gobierno, señalan impactos positivos para la mejora de sus procesos internos y su imagen pública; a pesar de que se entiende que no alcanza como única herramienta de lucha contra la corrupción.

Los estudios enfocados en el rol ciudadano, advierten que el impacto sobre los procesos deliberativos son aún incipientes y que han desarrollado iniciativas esporádicas y de poco alcance; siendo periodistas quienes más utilizan la herramienta.

Finalmente, en los estudios enfocados en la información misma, se encuentra que la tecnología es percibida como creadora de oportunidades y una manera de influenciar la agenda política.

La “transparencia gubernamental” refiere al mejoramiento de la calidad de la gestión pública, es por esto que se necesita un esfuerzo por parte de los gobiernos para optimizar el acceso a la información pública que sea “accesible, comprensiva, relevante, de calidad y confiable” (Cunill 2006:167).

En este sentido, el acceso a la información también es uno de los instrumentos más eficaces para garantizar una administración pública más eficiente. El cambio de los flujos de información dentro del Estado y hacia fuera de él, permite que la ciudadanía tenga mayor noción sobre lo que el gobierno hace con sus impuestos, cómo se toman las decisiones y cómo las mismas se ejecutan, un rol típicamente de contralor.

Por tal motivo, el rol que asume el sector público es clave a la hora de asegurar el acceso a la información pública como derecho. Por un lado, los incentivos generados por la regulación pueden promover un mayor acceso a la información pública, pero al mismo tiempo, activar resistencias en el marco de culturas organizacionales que no tienen la dimensión de transparencia involucrada en la gestión cotidiana.

Un primer aspecto en este sentido, puede afirmarse que garantizar la transparencia gubernamental implica costos indirectos a los organismos obligados; reto en la toma de resoluciones, cambiar mecanismos y estructuras instaladas que vienen desde hace ya mucho tiempo, cambiar los perfiles de liderazgos que pueden traducirse en movimientos en las estructuras de poder.

Un segundo aspecto que tiene que ver con que la producción de datos abiertos, dada su cuantía, para la implementación de los sistemas de carga requiere de trabajo extra para los organismos por lo cual se torna imprescindible destinar tiempo y presupuesto específico para la tarea.

Un tercer aspecto organizacional tiene que ver con las estructuras y su nivel de burocratización de los procedimientos y procesos, cuanto menos flexibles son y centralizados se transforman en un riesgo para el funcionario que pierde el entusiasmo para la generación y circulación de información.

Finalmente un último aspecto a destacar es la importancia de la construcción de liderazgos como principal impulsor de estos programas.

La presentación de estos estudios justifica la pertinencia de monitorear el comportamiento de los sujetos obligados. Estos trabajos permiten medir el cumplimiento efectivo del derecho a la informaciòn pública: cuáles son los eslabones más débiles de la normativa, dónde se debe fortalecer el trabajo de implementación de la ley, cuáles son los sectores de la administración pública más vulnerables en la aplicación de la normativa y por qué, dónde se deben invertir recursos y cómo mejorar la política pública.

 ontinuación se desarrollan las principales definiciones que componen el marco conceptual del ITAeL y su aplicación.

Derecho de acceso a la información pública

Se trata de un derecho fundamental reconocido y protegido por los sistemas internacionales de derechos humanos, en especial por la Declaración Universal de los Derechos Humanos (artículo 19). Para la Convención Americana de Derechos Humanos es una manifestación directa de la libertad de expresión y como tal se encuentra protegido por su artículo 13. Textualmente lo define como el derecho de toda persona a “buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole”. El acceso a la información es un derecho humano fundamental que establece que toda persona puede acceder a la información en posesión de órganos públicos, sujeto sólo a un régimen limitado de excepciones, acordes con una sociedad democrática, y proporcionales al interés que los justifica. Los Estados deben asegurar el respeto al derecho de acceso a la información, adoptando la legislación apropiada y poniendo en práctica los medios necesarios para su implementación.

Información pública



 De acuerdo a “Los Principios” del Comité Jurídico Interamericano, el derecho de acceso a la información refiere a toda información significante, cuya definición debe ser amplia, incluyendo toda la que es controlada y archivada en cualquier formato o medio por los Estados. En el mismo sentido, la Ley Modelo Interamericana define “información pública” como “cualquier tipo de dato en custodia o control de una autoridad pública”. La LDAIP en Uruguay define información pública como “toda información producida, obtenida, en poder o bajo control de los sujetos obligados por la presente ley, con independencia del soporte en el que estén contenidas”

Transparencia Activa

Cuando hablamos de transparencia “activa” o también llamada “proactiva” referimos a aquella de difusión periódica que puede ser publicada de propia iniciativa, o en mérito a una obligación legal a los órganos del estado, y sin necesidad de requerimiento alguno. Los expertos señalan que generalmente esta información refiere al acceso a un nivel mínimo de información acerca de las funciones y el desempeño de los organismos (funciones, actividades, dotación, presupuesto, objetivos, indicadores de gestión, sistemas de atención al público, etcétera). La segunda modalidad es la transparencia “pasiva” o “responsiva” asociada a la obligación del estado para conceder a los ciudadanos (solicitud específica previa) acceso oportuno a información que obre en poder de los órganos públicos, salvo que medie razón legalmente establecida e imparcialmente acreditada para justificar la reserva o secreto (seguridad nacional, derechos de terceros, procedimientos en trámite cuya revelación anticipada perjudique el cumplimiento de una función pública, libertad de empresa, entre otros). Asimismo, la ciudadanía tiene la posibilidad de cuestionar por la vía judicial la denegación de acceso que la Administración fundamenta en razón de alguna causal legal. (Blanes Climent, Miguel. Á. 2012).

Es un mecanismo relevante debido a que permite acercar la información a las personas, reduciendo así la asimetría en el acceso a información existente entre los ciudadanos y el Estado.

En Uruguay las obligaciones en materia de Transparencia Activa están contempladas en el artículo 5º de la ley 18.381, y el Decreto reglamentario de la LDAIP, No. 232/2010.

Rendición de cuentas

La transparencia es necesaria para el ejercicio del buen gobierno. Las organizaciones públicas deben garantizar un uso eficaz y eficiente de los recursos públicos y rendir cuentas sobre el accionar de los funcionarios de acuerdo a las reglas establecidas (O’Donnell, G ;1991)

Gobierno Electrónico

La transparencia es necesaria para el ejercicio del buen gobierno. Las organizaciones públicas deben garantizar un uso eficaz y eficiente de los recursos públicos y rendir cuentas sobre el accionar de los funcionarios de acuerdo a las reglas establecidas (O’Donnell, G ;1991).

Schedler(2008) sostiene, que la rendición de cuentas engloba una batería de prácticas políticas: a. evaluación de los procesos de toma de decisión y los resultados sustantivos de las políticas públicas; b. calidades y capacidades personales de políticos y funcionarios; c. bajo criterios administrativos indaga si los actos burocráticos se apegan a los procedimientos establecidos; si son eficientes y eficaces; d. bajo criterios financieros monitorea el uso del dinero público a las disposiciones legales vigentes; e. bajo criterios legales, la rendición de cuentas monitorea el cumplimiento de la ley, por citar ejemplos gráficos del alcance del concepto (Schedler, A. 2008; p.30).

La evolución del proceso de avance de gobierno electrónico se ha ordenado en cuatro etapas: a) Creación de un portal institucional donde se hace disponible información de interés (publicación de objetivos y metas, datos estadísticos, información sobre trámites, etc.), la cual fluye en un solo sentido.b) La posibilidad de una comunicación en ambos sentidos, comenzando con la simple implantación de una dirección de «e-mail» donde se permita a los ciudadanos dar información, realizar consultas y efectuar reclamos.
c) Implantar funcionalidades estructuradas que permitan a los particulares realizar transacciones por medio de este nuevo canal, d) La instalación de un portal integrador inter-organismos, que abarque todos los servicios posibles desde Internet.(Delpiazzo,Veiga;2009).

El índice de desarrollo del E-gobierno1 realizado por Naciones Unidas, analiza las tendencias globales en la prestación de e-servicios y móviles ubica a Uruguay en el año 2018 como el único país Latinoamericano y uno de los tres países de América en el grupo de puntuación “muy alta” o máxima calificación nivel de ingresos y sectores.

El concepto de gobierno electrónico ha evolucionado hacia el Gobierno en Red o Gobierno Conectado, busca posicionar la tecnología como una herramienta
estratégica y como un facilitador para la innovación del servicio público y el crecimiento de la productividad (Veiga, 2011).

En lo que importa a esta investigación, la tecnología juega un papel fundamental para facilitar la transparencia y el acceso a la información pública. Además de mejorar la eficiencia, las TIC, aplicadas en forma continua, pueden proveer a las acciones del gobierno de un marco mucho más transparente que el actual (Castoldi, P; 2002).

Gobierno abierto

Un gobierno abierto es aquel que “trabaja con los ciudadanos, la sociedad civil y otros actores para resolver de manera colaborativa problemas importantes que enfrenta la sociedad. Un gobierno abierto se basa en tres principios fundamentales interrelacionados:

a) Transparencia de la información y de los datos: la información sobre las actividades gubernamentales (por ejemplo, la toma de decisiones, la formulación de políticas, la prestación de servicios, resultados) son fáciles de obtener o encontrar, de comprender y de utilizar.
b) Participación ciudadana: Ciudadanos/as son capaces de incidir, desarrollar, contribuir monitorear y evaluar las actividades gubernamentales, de manera equitativa y sin discriminación.
c) Rendición de cuentas: Existen políticas sólidas y mecanismos que habilitan la rendición de cuentas del gobierno de sus propias actividades, ante la ciudadanía”. (Engineers without Borders, 2013). 

El Índice de Transparencia Activa en Línea fue construido a pedido de CAinfo y el Instituto de Estudios Legales y Sociales del Uruguay (Ielsur) en el año 2010 por las sociólogas Analía Corti y Mariángeles Caneiro –con el asesoramiento del experto Fabrizio Scrollini (London School of Economics and Political Science).

La iniciativa surgió en el marco de un concurso abierto convocado por el Fondo Regional para la Promoción de la Transparencia (FONTRA). Tras la firma de un acuerdo interinstitucional, la aplicación del ITAeL se viene realizando en conjunto con el Departamento de Humanidades y Comunicación de la Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad Católica del Uruguay.

Es importante destacar que el ITAeL ha incorporado actualizaciones en sus análisis e indicadores tomando en cuenta las modificaciones en el marco regulatorio de la LDAIP.

Esta edición, es un relanzamiento del estudio ya que su publicación se discontinuó durante el periodo 2018 – 2019 por cuestiones internas de ambas instituciones, que no permitía garantizar la rigurosidad metodológica del proceso

El trabajo de campo de esta edición se realizó en contexto de pandemia, lo que provocó un enlentecimiento del proceso dado que el relevamiento primario se realizó durante los meses de octubre a diciembre del año 2020 y la supervisión y procesamiento durante el mes de setiembre 2021.

Organismos relevados

El ITAeL 2020 – 2021 abarca 262 sujetos obligados por la LDAIP: Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, organismos de Presidencia, organismos de Contralor, Personas públicas no estatales, Intendencias, Juntas departamentales y Ministerios. Por primera vez se incorporan los municipios al relevamiento. Si bien los municipios de Uruguay son 125, en esta edición ingresaron 112, ya que 13 se crearon para el período 2020-2025.
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Además se reconoce el nuevo ministerio de Ambiente (MA), La Secretaría de DDHH; La Secretaría de DDHH y para el Pasado Reciente, El Instituto Nacional de Inclusión Adolescente (INISA), La Universidad Tecnológica del Uruguay (UTEC), el Instituto de Profesores Artigas (IPA) y se incorporan personas públicas: Caja de profesionales Universitarios (CJPPU); Comisión Honoraria administradora del fondo de seguro de salud para funcionarios de OSE (CHASSFOSE); Corporación de protección del ahorro bancario (COPAB); Colegio médico (CMU); Fondo de Cesantía y retiro (FOCER); Fondo de Financiamiento y desarrollo sustentable de la actividad lechera (FFDSAL), Fondo Nacional de la Música (Fonam); Fondo de Solidaridad, Instituto de Regulación y Control del Cannabis (IRCCA); Instituto Nacional del Cooperativismo (INACOOP); Instituto Nacional de Logística (INALOG); Parque científico y tecnológico de Pando (PCTP); Agencia Nacional para el Desarrollo (ANDE), Sociedad Medicina Veterinaria del Uruguay (SMVU); Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional (INEFOP); Unidad Agroalimentaria Metropolitana (UAM); Corporación Vial del Uruguay (CVU)

Dimensiones de Análisis e Indicadores

A los efectos de este índice, se abordan dos dimensiones para evaluar la transparencia activa “en línea” del sector público, vinculadas a los contenidos y formas en que se estructura la información y a la interacción de los usuarios con la misma, que denominaremos: a) Información Obligatoria; b) Interacción y participación.

Información obligatoria

La información obligatoria resume en una serie de indicadores la información que los organismos estatales y no estatales deben de publicar según obliga la LDAIP y su decreto reglamentario 232/010 y su actualización Decreto N° 54/0171 que estableció que las entidades públicas obligadas por la ley además de la publicación en formato visible, amplio y de fácil acceso lo hicieran en formato abierto.

Los indicadores definidos para medir esta dimensión (son las obligaciones del artículo 5 de la Ley):

1. Creación del organismo
2. Evolución histórica
3. Descripción de funciones, competencias, cometidos, del organismo
4. Estructura organizativa (organigrama)
5. Marco jurídico aplicable al organismo
6. Perfil de los diferentes puestos de trabajo a partir de jefe de departamento, gerente, director o equivalente hasta el jerarca
7. Currículum Vitae de autoridades
8. Contacto: nombre de quienes ocupan los cargos a partir de jefe de departamento con teléfono, correo electrónico, dirección postal
9. Programas operativos (de largo y corto plazo: entre 5 años y 1 año)
10. Listado con los servicios que ofrece el organismo (si corresponde)
11. Listado de los programas que administra el organismo (si corresponde)
12. Trámites para acceder a los servicios (si corresponde)
13. Nómina de los funcionarios que cumplen funciones en el mismo estando en comisión, con indicación de compensaciones recibidas con cargo a las partidas asignadas al funcionamiento del organismo
14. Nómina de los funcionarios contratados, con compensaciones percibidas con cargo a partidas asignadas al organismo
15. Estructura de remuneraciones por categoría escalafonaria, funciones de los cargos y sistemas de compensación
16. Remuneración mensual nominal de todos los funcionarios incluyendo todas las prestaciones en razón de los diferentes sistemas de compensación que se aplicaren.
17. Indicadores de los viáticos recibidos y la determinación de su utilización
18. Listado de comisiones de servicio en el exterior de los funcionarios, viáticos percibidos, razón del viaje y resultados del mismo, incluyendo a todas las personas que integran la delegación sin excepción alguna
19. Listado de programas de capacitación, número de funcionarios capacitados así como sus evaluaciones
20. Convocatorias a concursos de ingreso para ocupar cargos y resultados de los mismos
21. Presupuesto asignado (Ingresos asignados por el presupuesto nacional)
22. Ejecución del presupuesto
23. Auditorías: Número y tipo. Número de observaciones realizadas por rubro de auditoría sujeto a revisión. Total de aclaraciones efectuadas por el organismo
24. Ingresos recibidos por cualquier concepto, con indicación del responsable en la recepción, 8 administración y ejecución
25. Reporte anual financiero (Balance)
26. Información sobre licitaciones, concesiones etc. (Vínculo electrónico con el sitio compras estatales)
27. Publicaciones y/o estadísticas asociadas a los fines de cada organismo
28. Información sobre la política de seguridad y protección de datos
29. Responsable de la información que se publica en el sitio web
30. Dirección postal del organismo, teléfono, correo electrónico de contacto
31. Mapa del Sitio
32. Fecha de última actualización
33. Acceso a información en formato abierto

Participación e Interacción

La dimensión “Participación e interacción” mide los mecanismos que se ponen a disposición de la ciudadanía para facilitar la participación, así como las formas de gestión de la organización pública en servicios en línea (online) y fuera de línea (offline) y plataformas digitales.

Los indicadores definidos para medir esta dimensión son:

1. Materiales (formularios) en línea.
2. Servicios en línea (transacciones, trámites) Solo aplica en caso de que el organismo ofrezca alguna prestación o produzca bienes.
3. Datos de contacto con el Organismo: Horario de Atención, Teléfono, etc.
4. Redes sociales. Solo aplica en caso de que el organismo ofrezca alguna prestación o produzca bienes.
5. Actualizaciones – Novedades – Noticias Institucionales.
6. Sala de Prensa en Sitio Web Institucional.
7. Notificación de actualización de la página. Feedburner (u otros).
8. Servicios de búsqueda en la página.
9. Otros idiomas.
10. Preguntas Frecuentes.
11. Glosario.
12. Formato de Impresión (Trámites electrónicos o información administrativa general anunciada en diarios.
13. Atención en línea.

Escala y puntajes

Cada indicador en el instrumento cuenta con una descripción respecto a qué es lo que se tiene que observar. De esta manera se disminuye el error humano y la subjetividad y arbitrariedad en la implementación del instrumento. Además se realiza con doble chequeo cruzado de datos siguiendo los mismos protocolos de medición para cada categoría.

La escala de evaluación está construida de acuerdo a la siguiente escala y puntajes.

• No existe: (0)
• Existe pero está incompleto y/o desactualizado: (0,5)
• Existe, completo y actualizado (1)
• No Aplica/No corresponde. Esta etiqueta no califica ni altera el promedio o resultado y se utiliza para calificar la dimensión de información o interacción de la escala que no es obligatoria para las competencias del organismo observado.

El Gráfico N°1 ordena de mayor a menor los 262 organismos según su nivel de cumplimiento en las dos dimensiones (IIO, IIP). Sólo 4 organismos exhiben un nivel alto de cumplimiento. 

 Si se toma en cuenta el universo total, es decir los 262 organismos, el cumplimiento general es de 36.36%, dato que representa una caída de 19.64 puntos porcentuales respecto a los datos del informe anterior (56% de cumplimiento).

Los dos primeros lugares del índice ITAeL se mantienen intercambiados respecto a la última edición. Primero encontramos al LATU con 95% de cumplimiento, seguido del BCU (89%), se incorpora un organismo de contralor en tercer puesto, Suprema Corte de Justicia  (86%) y el cuarto y último organismo en el nivel es el Correo con 84%.

Cabe destacar que organismos que en la edición anterior se posicionaron en el nivel Alto, en esta edición descienden de nivel: Los organismos que se trasladan de Nivel Alto a Medio Alto son: OPP desciende de 87 a 63%; AGESIC desciende de 87% a 72%; ANV desciende de 86 a 67%, Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones desciende de 84 a 63%, Instituto Nacional de Carnes  cambia de 83 a 68% y la  Intendencia de Montevideo pasa de un 83 a un 66%. Aquellos organismos que se trasladan del Nivel Alto al Medio son: MEF pasa de un 88% en el 2017 a un 53% en 2020, ASSE desciende de 86% a 51%; INAU desciende de 84 a 52%. ubicándose en el nivel Medio y la Intendencia de Canelones  pasa de un 82 al 45%. Un dato a resaltar es que la Agencia Nacional de Investigación e Innovación pasa de 83% a 40% ubicándose en el nivel Bajo de una medición a otra. En el extremo inferior de la tabla, encontramos a la Junta Departamental de Soriano, cuyo sitio direcciona al ciudadano a una página que no existe y la Secretaría Nacional de Ambiente, Agua y Cambio Climático que no contaban con sitio web propio en el relevamiento de la edición anterior y sigue sin tenerlo en esta nueva edición.

Niveles de cumplimiento   

El Gráfico N°2 muestra la distribución de los niveles de cumplimiento del índice total según la totalidad de los organismos relevados.

Doce por ciento de los organismos monitoreados se ubican en un nivel “Medio Alto” de cumplimiento;  30% en el nivel “Medio” y 57% en el nivel “Bajo”. En esta edición el nivel Alto sólo es alcanzado por  1% de los organismos relevados.

 El Gráfico N°3 muestra la distribución de niveles de cumplimiento según grupo de organismos.

  Los municipios (94%) y las Juntas Departamentales (79%) presentan los niveles más bajos de cumplimiento. Estos organismos no alcanzan a publicar en promedio más del 40% de la información obligatoria por ley.   Otra observación a destacar es el quiebre de la tendencia de mejora que venían exhibiendo algunos grupos de organismos como Ministerios, Presidencia y Personas Públicas No Estatales en las ediciones anteriores. En 2017, se registraba un ascenso del 8% al 46% en el nivel Alto en el grupo de Ministerios, tendencia que se rompe de forma muy significativa ya que en esta edición ningún ministerio logró sostenerse en este nivel.  Del mismo modo, el grupo de organismos de Presidencia, que en la edición anterior ubicaba el 20% de sus organismos en el nivel Alto, en esta edición no mantiene a ninguno en esa franja. Las Personas Públicas no estatales que habían logrado posicionar 15% de sus organismos en ese  nivel, en esta edición los pierden.  

El grupo de Organismos de Contralor reduce  de forma sustancial la representación en  Nivel Bajo de cumplimiento, que pasa de 56% en 2017  a 12% en 2020- 2021. 44% de estos organismos queda en el Nivel Medio Alto y 6% en el Nivel Alto.   

El Gráfico N°4 muestra la distribución de los niveles de cumplimiento del índice total para el período 2013-2021

 En esta edición la gráfica muestra de forma muy clara el quiebre de la tendencia general ascendente de los niveles medio, medio alto y alto que se registraban en ediciones anteriores y un brusco incremento del nivel bajo, que asciende del 20% al 57% en el último registro.

Desempeño comparativo por grupo de organismos

El Gráfico N°5 presenta una comparación del desempeño promedio por grupo de organismos en el período 2013 – 2020.  

 A nivel general hay un descenso en el cumplimiento de los grupos de organismos,  a excepción de los de contralor que tienen un mejor desempeño que la edición anterior. Las Intendencias son el grupo que perdió más puntos en el Ïndice de una medición a la otra que descienden del 53% al 36%. 

Los municipios no registran caída porque ingresan en este relevamiento por primera vez, aunque lo hacen en el nivel más bajo de cumplimiento.

En las mediciones 2016-2017 este grupo había logrado mantener el 33% de los organismos en el Nivel Medio Alto y un aumento del 7% al 20% en el Nivel Alto que se trasladaban de los niveles Bajo y Medio. Para esta nueva edición, esa mejora no se logra sostener.  

El Gráfico N°6 muestra la evolución por niveles de cumplimiento en el período 2013-2021 del grupo de organismos de Presidencia. 

  La primera observación a destacar es que este grupo no logra retener ninguno de los organismos en el Nivel Alto respecto a la edición anterior (20%) Además, el nivel Medio Alto desciende de 33% a 29%; descenso que se traslada en mayor caudal al Nivel Medio, que asciende de un 40% a un 59%.

 El Gráfico N°7 presenta el resultado del índice ITAeL de cada uno de los organismos del grupo Presidencia, en el período 2013-2021  Para la edición 2017, los organismos como la Agencia de Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información y del Conocimiento (AGESIC) y la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicación habían sido los mejores rankeados dentro de este grupo de organismos con porcentajes por encima del 80%. 

En esta edición, son los organismos que más descienden o que explican en mayor nivel el cambio negativo de la tendencia junto a la Oficina de Planeamiento y presupuesto (OPP),  el Instituto Nacional de Estadística (INE) y la oficina de Presidencia.  OPP desciende de 87% en el 2017 a 63% trasladándose de Alto a Medio Alto. AGESIC desciende de 87% a 72% de Alto a Medio Alto. INE desciende de 76% a 54%, se traslada de Medio Alto a Medio. Presidencia desciende de 63% a 49%, descendiendo de nivel Medio Alto a Medio de cumplimiento.

Se destaca además, que dentro de este grupo de organismos las secretarías vinculadas a DDHH se incorporan por primera vez con un porcentaje Bajo de nivel de cumplimiento, ya que ambas no alcanzan a publicar el 40% de la información obligatoria y la Secretaría Nacional de Ambiente, Agua y Cambio Climático que sigue sin contar con sitio web desde la pasada edición.  El Gráfico N°8 permite observar los organismos de Presidencia comparando su nivel de desempeño en las dos dimensiones que componen el ITAeL: la dimensión Información Obligatoria (IIO) y la dimensión Interacción y Participación (IIP).

En la edición 2017 advertimos de que este grupo de organismos avanzaba con mayor celeridad en la dimensión Interacción y Participación que en la dimensión de información obligatoria. El descenso en los niveles de cumplimiento de la segunda para esta edición, hace que las dos dimensiones se comporten con valores similares. Podemos señalar entonces que en este grupo de organismos la ciudadanía  se encuentra con un promedio de 50% de la información obligatoria publicada y dispositivos para la interacción en el mismo nivel.

Se observan al menos dos organismos con distancias significativas entre los índices como son la Agencia Uruguaya de Cooperación Internacional (AUCI) que presenta más del 50% del índice de interacción y participación y la dimensión de información obligatoria es de 40% nivel bajo y el Sistema Nacional de Emergencia que presenta el extremo puntuando la IIP en 96% pero de IIO de un 40%

El análisis de los Ministerios nos revela cómo se distribuyó el descenso general de los organismos en el nivel de cumplimiento. La caída de 8 puntos porcentuales del nivel Alto se corresponde con un aumento del nivel Bajo en las mismas proporciones así como el descenso de 9 puntos del nivel Medio Alto, lo hace con el nivel Medio

El Gráfico N°9 muestra la evolución por niveles de cumplimiento en el período 2013-2020 del grupo de organismos Ministerios.

Hasta el año 2015 ningún ministerio se ubicaba en el nivel alto y concentraba  en la franja de Medio y Medio Alto más del 80% de los organismos. Este guarismo  no se vio sostenido para la presente medición donde se vuelve al escenario del año 2015 con 7 organismos dentro de los menores niveles de cumplimiento.   En paralelo, el Nivel Medio Alto desciende de 38% a 29%; el nivel medio ha ascendido de 54% a 64% y el nivel bajo asciende de 0 a7%.

El Gráfico N°10 presenta el resultado del índice ITAeL en el período 2013-2021 discriminado por Ministerios. El  primer dato a destacar es el quiebre en la trayectoria del MEF, que desde el año 2015 lideraba dentro del grupo por ser el primero en entrar al nivel Alto. Su descenso es uno de los que más explica la caída  general de este grupo de organismos ya que pierde 35 puntos porcentuales de una medición a otra. Le siguen en situación similar MIDES que desciende de 70% a 47%; MIEM desciende de 80% a 64%; el Ministerio del Interior desciende de 59% a 36%. 

 En este grupo se relevó el descenso de cumplimiento de dos ministerios cuyos cometidos son de alta sensibilidad e interés social como es la seguridad pública y la atención a personas  en situación de vulnerabilidad social. 

Para esta edición 2020-2021, los Ministerios presentan porcentajes similares en los índices de información obligatoria y de interacción y participación (50%). La información obligatoria desciende de  77% al 54%, pasando de un Nivel Medio Alto a Medio. 

 Algunos organismos dan cuenta de tener un mejor desempeño en la dimensión IIP que en la IIO y muestran considerables distancias entre ambos Ìndices, por ejemplo: MGAP IIO (55%); IIP (75%); MINTUR (IIO 54%), IIP (69%); MRREE (IIO, 42%) IIP (56%)

Analizando el comportamiento histórico de este grupo de organismos,se observa un sentido  de avances y retrocesos. 

El Gráfico N°12 muestra los niveles de cumplimiento de las obligaciones de transparencia activa en el período 2013-2020 para este grupo de organismos.

  En la gráfica N°12 se observa como en la primera edición (2013) el 60% de los organismos de este grupo se ubicó en el nivel Medio, en el 2015 descendió 5 puntos porcentuales y bajó nuevamente (30%);  y descendió a la mitad (15%) en el año 2017. En esta última medición los organismos vuelven a ubicarse en un 60% de cumplimiento. El mismo comportamiento se observa para todos los niveles en esta edición 2020- 2021: el nivel Bajo se ubica en 4%, el Medio Alto en  20 % y el Nivel Alto desciende 16 %. El Gráfico N°13 presenta el resultado del índice ITAeL en el período 2013-2021 para cada uno de los organismos del grupo Entes autónomos y servicios descentralizados.

 Si bien en el  año 2017, este grupo concentraba la mayor cantidad de organismos con un nivel de transparencia activa Alto (superior al 80%); en esta edición 2020 – 2021 solo se  mantienen en esta categoría dos organismos: el BCU  y el CORREO, que siguen liderando el Índice. 

Algunos de los organismos que más explican el descenso general del grupo son aquellos que hasta la edición anterior puntuaron en un Nivel Alto de cumplimiento como  ASSE,  que desciende de 86% a 51%, ANV  desciende de 86% a 67%, INAU, que desciende 84% a 52% y BHU, que  desciende de 80% a 63%.

Otra observación es la trayectoria de OSE, que en 2016 había logrado alcanzar el 92% de cumplimiento, a partir del 2017 ya presenta un cambio negativo con un descenso de 17 puntos porcentuales (75%), que se acentúa en esta nueva edición con una puntuación de 72%.

El Gráfico N°14 presenta la distribución de los índices IIO e IIP en  este año 2020 – 2021 para cada uno de los organismos del grupo Entes Autónomos y Servicios Descentralizados.

 Para esta edición 2020 – 2021, la distribución de los índices de IIO y IIP de los organismos del Grupo Entes Autónomos y Servicios Descentralizados presentan valores similares, en torno al 50% de nivel de cumplimiento. En promedio la información obligatoria por ley en este grupo de organismos alcanza el 59% .

Algunos organismos han desarrollado más mecanismos de interacción y participación que la información obligatoria por ley: UDELAR (48% IIO, 69% IIP); ASSE (45% IIO; 65% IIP); INUMET (38% IIO; 62% IIP); ANP (55% IIO, 69% IIP)

La comparación de los datos con la edición 2017 permite ver el corrimiento de porcentaje que pierden los niveles Alto y Medio Alto (47) hacia los niveles Medio (20) y Bajo (26).

Al igual que el grupo Entes Autónomos este grupo exhibe un comportamiento oscilante en los niveles de cumplimiento.  La mejora lograda en ediciones anteriores no se logra sostener. 

El Gráfico N°15 muestra la evolución por niveles de cumplimiento en el período 2013-2021 del grupo de organismos Personas Públicas no Estatales.

Para esta edición 2020 – 2021, el Nivel Alto desciende del 15% al 2%; el Nivel Medio Alto desciende del 50% al 16%; mientras que el Nivel Medio asciende de 31% a 51% y el Nivel Bajo de 4% al 30%. Con este resultado podemos sostener que el 30% de las personas públicas no estatales publican en la actualidad menos del 40% de la información obligatoria por ley al igual que los dispositivos que pone a disposición para la interacción con la ciudadanía. El gráfico N°16 presenta el resultado del índice ITAeL en el período 2013-2021 para cada uno de los organismos del grupo Personas Públicas. 

El dato más sobresaliente es el descenso que presenta este grupo de organismos, que para las mediciones 2016-2017 se ubicaba  en niveles Alto y Medio Alto, y en esta edición rompe su patrón de comportamiento de forma significativa. 

Algunos ejemplos que dan cuenta de esta observación: Plan Ceibal 2016 y 2017 (93%) desciende a 73% en 2020 – 2021; ANII 2016 y 2017 (83%) desciende a 40%; Instituto Nacional de Carnes 2016 y 2017 (83%) desciende a 74% en 2020 – 2021; Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria 2016 y 2017 (75%) desciende a 49%; Uruguay XXI 2016 y 2017 (74%) desciende a 50%; Instituto Nacional de la Leche 2016 y 2017 (72%) desciende a 58%; Caja de Jubilaciones Bancarias 2016 y 2017 (70%) desciende a 48%.

La segunda observación a destacar es la incorporación de 17 nuevos organismos en este grupo donde 7 comienzan con un piso muy bajo de nivel de cumplimiento que ronda entre el 20 y 25% de las dimensiones totales ITAEL.

El Gráfico N°17 permite comparar para el grupo Personas Públicas no Estatales, los resultados de los dos subíndices que componen el ITAeL: Índice Información Obligatoria (IIO) e Índice de Interacción y Participación IIP).

Ambas dimensiones presentan un promedio de cumplimiento de 50%: esto implica una disminución de 19 puntos porcentuales de la medición anterior. Como en observaciones anteriores, algunos organismos han desarrollado más mecanismos para la interacción a pesar de incumplir con la publicación de la información obligatoria. A modo de ejemplo la Caja Notarial (38%IIO; 79%IIP); Corporación de Protección del Ahorro Bancario (38%IIO; 67%IIP); Corporación Nacional para el Desarrollo (69%IIO; 83%IIP)

Los datos de este grupo de organismos representan una de las sorpresas de este informe. En el histórico del ITAel este grupo de organismos, después de las Juntas departamentales y las Intendencias, es el que ha mostrado niveles de Transparencia Activa más bajos. Sin embargo en esta edición, presentan una mejora muy significativa. 

El Gráfico N°18 muestra la evolución de niveles de cumplimiento en el período 2013-2021 para el grupo Organismos de Contralor. 

  Para esta edición 2020-2021, este grupo de organismos reduce el porcentaje de organismos en el Nivel Bajo en 28 puntos porcentuales, tendencia que ya había presentado en el 2016 donde el Nivel Bajo había descendido de 50% a 40%. Además, logra por primera vez en la historia del índice entrar el 6% de los organismos en el Nivel Alto.   El Gráfico N°19 presenta el resultado del índice ITAeL en el período 2013-2021 para cada uno de los organismos del grupo Organismos de Contralor.  

 El gráfico 19 se torna interesante ya que explica el ascenso general de este grupo discriminado por organismos. La Suprema Corte de Justicia alcanza un nivel Alto con 86% liderando el grupo. En segundo lugar la cámara de Diputados logra un ascenso de diez puntos porcentuales con respecto a la medición anterior (78%), en tercer lugar la cámara de Senadores (72%), y en cuarto lugar la Institución Nacional de DDHH (65%).

Una trayectoria a destacar es la Procuraduría en lo Contencioso que logró un ascenso de 56 puntos porcentuales (su última medición 2017 era de 13%,  extremadamente baja) y logra colocarse en el nivel Medio.

Por el contrario es llamativa la trayectoria negativa de la Contaduría General de la Nación, que había logrado mantenerse en 70% de cumplimiento para el 2016 y 2017 y cae en esta edición 2020-2021 a 58%.

El Gráfico N°20 compara el Índice de Información Obligatoria (IIO) con el Índice de Interacción y Participación (IIP) para cada organismo de este grupo. En promedio se presenta relativa paridad entre el cumplimiento de uno y otro (58% IIO y 57% IIP). Estas cifras representan un aumento promedio de diez puntos porcentuales en comparación a la última medición. 

 A pesar de que el procentaje  de cumplimiento revela una leve mejora respecto de la edición pasada, se señala como preocupante algunos porcentajes en la dimensión IIO que es la obligatoria por ley, en ciertos  organismos, sobre todo por el rol que cumplen para los ciudadanos: Parlamento-Asamblea General (13%); Tribunal de Cuentas (48%); Defensoría del Vecino (21%), Comisionado Parlamentario Penitenciario ( 48%).

Durante las mediciones 2016 y 2017 las intendencias exhibían un relativo estancamiento en los niveles de cumplimiento; alrededor del 50% se ubicaba en el nivel Medio; alrededor del 20% en el Nivel Medio Alto, y un aumento de cinco puntos porcentuales en el nivel Alto del 2016 al 2017. 

La gráfica muestra un nuevo quiebre de la tendencia al alza,  hacia menores guarismos. Para la edición 2020 – 2021 nos encontramos con una nueva contramarcha ya que el Nivel Medio desciende 27 puntos porcentuales; el Nivel Medio Alto 16 puntos, el Alto diez puntos. En tanto sube 52 puntos el nivel Bajo, que es el nivel que acumula mayor número de organismos en esta  medición.  

Casi un 70% de las Intendencias tiene un nivel de cumplimiento menor al 40% del Índice en  2020 – 2021, dato llamativo  ya que se esperaba una consolidación de avance.

El Gráfico N°21 muestra la evolución por niveles de cumplimiento en el período 2013-2021 para el grupo Intendencias. 

  El Gráfico N°22 muestra el resultado del índice ITAeL en el período 2013-2021 para cada Intendencia El primer dato relevante  es que en el año 2017 dos Intendencias habían logrado alcanzar el nivel alto de cumplimiento: Montevideo (83%) y Canelones (82%). Para esta edición ambas intendencias descienden de nivel: Montevideo a 66%, pasando al Nivel Medio Alto y Canelones a 45%, pasando al nivel Medio.

 Profundizando el cambio de la tendencia general descendente para este grupo, sigue la Intendencia de Tacuarembó que desciende de 63% a 34%; la Intendencia de Durazno de 63% a 38%; la Intendencia de Artigas de 50% a 26% y Lavalleja de  45% a un 23%.

Esto explica en buena medida el descenso del promedio general de las 19 intendencias, de 53% a 36%.

El Gráfico N°23 compara el Índice de Información Obligatoria (IIO) con el Índice de Interacción y Participación (IIP) para cada organismo del grupo Intendencias.

 En promedio, el cumplimiento de las obligaciones legales de transparencia activa (IIO) es menor que el cumplimiento  de aquellas categorías de información que el Índice ITAeL considera buenas prácticas para la Interacción y Participación (IIP) (33% y 41%, respectivamente). 

En esta edición se observa además un descenso de 17 puntos porcentuales en el promedio de cumplimiento del IIO con respecto al 2017 (50%) 

Si bien es destacable el esfuerzo de los gobiernos departamentales en implementar  mecanismos de interacción con la ciudadanía  falta mucho para el cumplimiento de las obligaciones de información establecidas por ley.

Las Juntas Departamentales –  junto a los municipios – conforman el grupo de organismos que tiene mayor dificultad para exhibir niveles óptimos de transparencia activa como muestra el Gráfico N°24.

A lo largo de todas las ediciones del ITAeL, ningún deliberativo departamental ha mostrado niveles de transparencia Alto o Medio Alto y esta edición no ha sido la excepción. En el año 2017, el Nivel Medio había ascendido de 16 a 21%, tendencia que se mantiene para esta edición, así como el nivel bajo que continúa desde el 2017 en 79%.    El 79% de estos organismos publica menos del 40% de las obligaciones del Índice. Al igual que las personas públicas, se advierte que el rol legislativo de las Juntas (contralor y contrapeso al gobierno local) es de vital importancia para la ciudadanía.    El Gráfico N°25 muestra el resultado del índice ITAeL en el período 2013-2021 para cada organismo del grupo Juntas Departamentales  

 Al observar la evolución del ITAeL en las  Juntas (Gráfico 25) además de  apreciar guarismos muy bajos  comparando con la edición anterior, se observan retrocesos significativos en el nivel de cumplimiento de algunos deliberativos locales, que son compensados por mejoras en otras. 

 La Junta de Maldonado baja de 52% a 44%; la Junta de Canelones, pasa de 45% a 12%;  la Junta Rocha desciende de 36% a 16%;  la Junta de Soriano desciende de 21% a 0 ya que su sitio web no funciona y la Junta de Treinta y Tres desciende de 29% a 9%;  

Entre las que mejoran su nivel de cumplimento está la Junta de Montevideo que avanza de  36% a 45%; la Junta de Lavalleja de 18% a 28%; la Junta de Rio Negro de 17% a 29% y la Junta de Flores de 12% a 22%

 El gráfico N°26 permite ver al grupo de organismos Juntas Departamentales según el Índice de Información Obligatoria (IIO) y el Índice de Interacción y Participación (IIP).

 En promedio, las Juntas Departamentales han dispuesto más recursos para la interacción y participación con la ciudadanía que en el logro de la publicación de la información pública obligatoria por ley: 20% a 26%. De todos modos, hablamos de un nivel bajo de cumplimiento.

El Gráfico N°27 muestra el nivel de cumplimiento en el período 2020-2021 para el grupo Municipios.

  Si bien es la primera vez que el Índice ITAeL los incluye, los municipios son los organismos obligados por ley que presentan  menor nivel de transparencia activa ya que  94% de los mismos se encuentran en el Nivel Bajo. Esto quiere decir que no alcanza a publicar el 40% de las obligaciones establecidas por ley. El gráfico N°28  muestra el nivel de cumplimiento Itael por municipio 2020-2021  .

 Solo once municipios se ubican en el Nivel Medio y se concentran en el área Metropolitana. Seis de Montevideo: Municipio A (43%) Municipio B (43%) Municipio C (44%) Municipio  D (41%) Municipio E (45%) y Municipio  G (41%).

En Canelones en la franja de Nivel Medio hay 5 municipios con mejores guarismos que Montevideo: Municipio Santa Lucía ( 52%), Canelones (49%) Municipio Los Cerrillos (42%) Municipio Aguas Corriente (41%)  Municipio Las Piedras (40%)

El gráfico N°29 permite ver al grupo de organismos Municipios según el Índice de Información Obligatoria (IIO) y el Índice de Interacción y Participación (IIP). 

 Se observa que en promedio, los Municipios han dispuesto más recursos para la interacción y participación con la ciudadanía que en el logro de la publicación de la información pública obligatoria por ley: (19% IIO) a (23% IIP). De todos modos, hablamos de un nivel  bajo de cumplimiento. 

Es importante señalar que los municipios como tercer nivel de gobierno creados en la normativa nacional N°19.972, representan la primera cara del gobierno con la que la ciudadanía interactúa ya que entre sus cometidos está la gestión de problemas de impacto cotidiano: mantenimiento de la red vial local, alumbrado, control de fincas, barrido, recolección de basura. Dentro de sus principios orientadores por ley se encuentra la participación ciudadana en las cuestiones de gobierno local.

El Gráfico N°30 permite comparar la evolución del promedio general en 2013, 2015, 2016, 2017 y 2020-2021 del ITAeL y sus dos subíndices: el Índice de Información Obligatoria (IIO) y Índice de Interacción y Participación (IIP).

 Como se observa, el nivel de cumplimiento del índice ITAeL (línea roja) aumenta sostenidamente desde 2013 hasta la medición 2017 logrando un porcentaje de 56%. Para esta nueva medición 2020-2021, este porcentaje del índice desciende a 36%,  alcanzando la cifra más baja en la historia de la publicación del índice. 

 El índice de información Obligatoria IIO (línea azul) también exhibe un crecimiento sostenido a lo largo de las últimas cuatro ediciones (2013: 42%; 2015: 45%, 2016: 48%, 2017: 54%) y en esta última edición desciende a 35%.

Por último, el Índice de Interacción y Participación (IIP) (línea amarilla) presenta el mismo comportamiento que el anterior, en la edición 2017 había aumentado 5 puntos porcentuales, situándose en 60%,  y en la 2021 desciende a 38%..

A 12 años de la aprobación de la Ley de Acceso a la información pública  se publica en promedio 36,36% de la información que debería publicarse en los sitios web en los sujetos obligados por la norma.

Uruguay forma parte de la Alianza para el Gobierno Abierto desde 2012, junto a más de 65 países, reunidos en tres pilares: transparencia, acceso a la información y participación. En la propia Declaración de Gobierno Abierto, se requiere a los Estados parte el compromiso a “incrementar la información disponible sobre las actividades del gobierno”^[1].

Desde octubre de 2008 en Uruguay rige la ley de Derecho de Acceso a la Información Pública, una normativa que significó un gran avance, aun en el continente,  dado que se orientó a garantizar un derecho humano fundamental,  habilitante para el ejercicio de otros derechos. Además, dio el puntapié inicial para comenzar a cambiar una serie de prácticas institucionales reñidas con la transparencia, que alejaban a la ciudadanía de la gestión pública.

Sin embargo, a doce años de aprobada la norma, los hechos demuestran que el camino  hacia una cultura de transparencia  ha sido más lento de lo deseado.

En un contexto donde las Tecnologías de la Información y Comunicación juegan un rol cada vez más importante y decisivo en la sociedad, la Transparencia Activa se torna una herramienta esencial para que los organismos públicos puedan establecer un diálogo directo con la ciudadanía.

Según los datos de este estudio, el total de organismos relevados cumple, en promedio, con 36.36% de las obligaciones de transparencia activa que plantea el índice ITAeL. Esto significa un retroceso de 19.64 puntos porcentuales respecto a los datos del informe anterior (56%)

Los resultados del ITAeL a lo largo de las seis ediciones demuestran un comportamiento oscilante,  donde la mayoría de los organismos relevados  continúa sin dar un salto que les permita acceder a niveles de transparencia altos y sobre todo mantenerse.

De los 262 sitios relevados en esta edición, sólo 4 alcanzan niveles altos de transparencia activa. Además 57% de los organismos no cumple la mitad de las exigencias que plantea el índice ITAeL.

Los Municipios, las Juntas Departamentales y las Intendencias presentan los niveles más bajos de cumplimiento. Estos organismos no alcanzan a publicar en promedio más del 40% de la información obligatoria por ley.

También hay un descenso importante en el promedio de cumpliento de las obligaciones legales de los organismos de Presidencia, Ministerios, Personas Públicas no Estatales, Entes autónomos y Servicios Descentralizados. Únicamente los Organismos de Contralor registran una mejora.

Al igual que en ediciones anteriores, reiteramos la necesidad  de que los organismos destinen presupuesto y recursos humanos para instalar procedimientos que hagan efectivo el acceso de la ciudadanía a la información pública.

Buena parte de la información que fue relevada en este estudio no fue de fácil acceso por quienes realizaron este trabajo, por lo que sería recomendable que los organismos obligados por ley, presenten la información de forma accesible para todas las personas. También sería oportuno que se atienda las necesidades de poblaciones específicas, con  discapacidad visual o auditiva o personas que tengan mayores dificultades en el acceso a internet.

Para cumplir los requerimientos de publicación de información pública, se sugiere la capacitación permanente de recursos humanos responsables de la transparencia activa.  También es necesario fortalecer al organismo garante del cumplimiento de la LDAIP, es decir la Unidad de Acceso a la Información Pública (UAIP), para que cumpla a cabalidad con las funciones de control, asesoramiento, consulta e instalación de capacidades.

Finalmente, es necesario discutir y actualizar la LDAIP vigente en nuestro país, según los nuevos estándares internacionales establecidos en Ley Modelo Interamericana 2.0 sobre Acceso a la Información Pública.  Esta actualización,  brindará mayores garantías a la poblaciòn, que genere confianza en sus instituciones democráticas; y empodere particularmente aquellos sectores que están en situación de vulnerabilidad “permitiéndoles obtener un adecuado conocimiento de los medios a su alcance para mejorar sus niveles de vida y tener mejores oportunidades de participar en los beneficios del crecimiento económico”. (OEA,2020)

^[1] https://www.gub.uy/agencia-gobierno-electronico-sociedad-informacion-conocimiento/politicas-y-gestion/4to-plan-accion-nacional-gobierno-abierto