Obst\u00e1culos culturales, institucionales, de participaci\u00f3n y jur\u00eddicos<\/p>\n\n\n\n
en la implementaci\u00f3n de una cultura de la transparencia<\/p>\n\n\n\n
Por Edison Lanza<\/p>\n\n\n\n
Director del Centro de Archivos y Acceso a la Informaci\u00f3n P\u00fablica (Uruguay)<\/p>\n\n\n\n
1. Introducci\u00f3n.-<\/p>\n\n\n\n
En el t\u00e9rmino de una d\u00e9cada la mancha de los pa\u00edses de la regi\u00f3n que tienen ley de Acceso a la Informaci\u00f3n P\u00fablica se ha extendido sin parar. En el continente 17 pa\u00edses ya cuentan con leyes de alcance nacional[1]<\/a>.Otros dos pa\u00edses \u2013Argentina y Bolivia tienen decretos sobre acceso a la informaci\u00f3n que se aplican al Poder Ejecutivo Nacional (PEN). Otros cinco pa\u00edses \u2013Brasil, Colombia, Costa Rica, El Salvador y Paraguay- a\u00fan no cuentan con esta herramienta de protecci\u00f3n de la libertad de informaci\u00f3n pero tres de ellos est\u00e1n en camino de aprobar legislaciones espec\u00edficas. La C\u00e1mara de Diputados de Brasil aprob\u00f3 la semana pasada un proyecto de ley nacional que garantice ese derecho. En Paraguay y El Salvador hay proyectos a consideraci\u00f3n del Parlamento. En pa\u00edses como Costa Rica, Colombia e incluso Argentina el reconocimiento del derecho a la informaci\u00f3n por v\u00eda jurisprudencial se encuentra asentado en fallos de las Cortes Supremas, en base a la Constituci\u00f3n y a las convenciones y est\u00e1ndares del sistema interamericano de derechos humanos.<\/p>\n\n\n\n De hecho, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) fue la primera en reconocer expl\u00edcitamente el derecho de acceso a la informaci\u00f3n p\u00fablica a trav\u00e9s de un hist\u00f3rico fallo[2]<\/a> y sus organismos de protecci\u00f3n como la Comisi\u00f3n IDH han incluido el acceso a la informaci\u00f3n y la transparencia entre los derechos a titular junto a la libertad de expresi\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n Tanto este fallo pronunciado en 2006, como toda la evoluci\u00f3n regional por la reconquista del acceso a la informaci\u00f3n hacen foco en un asunto central de la democracia: si los ciudadanos son la fuente de autoridad del poder pol\u00edtico, tienen que contar con el poder efectivo de controlar a sus mandantes.<\/p>\n\n\n\n En una democracia, los ciudadanos tienen derecho a demandar informaci\u00f3n de su gobierno, a los efectos de conocer, entender y eventualmente actuar, sobre lo que el gobierno hace. Por supuesto que para algunos sectores espec\u00edficos, como el periodismo y las organizaciones de la sociedad civil, el derecho de acceso a la informaci\u00f3n es una herramienta clave para investigar y proteger otros derechos fundamentales.<\/p>\n\n\n\n En su forma m\u00e1s simple, dice el te\u00f3rico australiano Richard Mulgan, el acceso a la informaci\u00f3n es una forma de evitar que quienes son servidores (los gobernantes) se conviertan en amos, y quienes son amos (los ciudadanos) se conviertan en sirvientes.[3]<\/a><\/p>\n\n\n\n Con este grado de reconocimiento y establecimiento en los marcos regulatorios de la regi\u00f3n es v\u00e1lido preguntarse: \u00bfC\u00f3mo est\u00e1n reaccionando los Estados ante estas leyes que pretenden \u201cabrir\u201d las ventanas para que entre el sol a todos los rincones de la burocracia? \u00bfSe est\u00e1n generando instituciones s\u00f3lidas que garanticen un gobierno abierto? \u00bfLos ciudadanos, periodistas y organizaciones han incorporado el uso de este derecho y exigen rendici\u00f3n de cuentas a sus gobernantes?<\/p>\n\n\n\n Los procesos difieren en cada pa\u00eds, pero en una d\u00e9cada de leyes y de creaci\u00f3n de instituciones entorno al acceso a la informaci\u00f3n permiten afirmar que la situaci\u00f3n ha mejorado, pero en la regi\u00f3n a\u00fan queda un largo camino ha recorrer para acercarse al grupo de pa\u00edses que funcionan inmersos en una cultura de transparencia.<\/p>\n\n\n\n Claro que la sola entrada en vigencia de las leyes de AIP ha generado, en muchos pa\u00edses, un efecto casi instant\u00e1neo y positivo en t\u00e9rminos de protecci\u00f3n del derecho a la informaci\u00f3n. En pa\u00edses en los que solicitar informaci\u00f3n al Estado supon\u00eda ingresar en un proceso kafkiano que pod\u00eda demorar a\u00f1os \u2013sin el \u00e9xito asegurado-, ahora existen reglas de juego claras y efectivas para obtener una respuesta oportuna y un recurso accesible para impugnar una negativa u omisi\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n De alg\u00fan modo el derecho a la informaci\u00f3n ya no es negado sistem\u00e1ticamente por las burocracias de Am\u00e9rica Latina, cuyos funcionarios lentamente \u2013muchas veces a trav\u00e9s de los recursos y acciones legales incluidas en las leyes de AIP- empiezan a entender que no son propietarios de la informaci\u00f3n. En todos los casos estas leyes incluyen la instalaci\u00f3n de \u00f3rganos de control y aplicaci\u00f3n de los est\u00e1ndares de transparencia, cuyo accionar comienza a derramar \u2013con mayores o menores problemas- las mejores pr\u00e1cticas de transparencia al interior del Estado.<\/p>\n\n\n\n Pero con la entrada en vigor de las leyes de acceso nos hemos dado cuenta \u2013hablo en primer lugar desde sociedad civil- de que la posibilidad de solicitar informaci\u00f3n y de tener un recurso efectivo para hacerlo valer es solo la punta del iceberg.<\/p>\n\n\n\n Cualquier an\u00e1lisis del impacto que est\u00e1n produciendo las leyes de AIP requiere ingresar a estudiar una multiplicidad de dimensiones que entran en juego en este fen\u00f3meno. Para mencionar solo algunas dimensiones, el \u00e9xito de una ley de este tipo requiere, a lo menos: i) el fortalecimiento institucional de los procesos de acceso a la informaci\u00f3n al interior del Estado (procedimiento de pedidos de informaci\u00f3n y obligaciones de transparencia activa); ii) la necesidad de operar una transformaci\u00f3n cultural en el Estado y en la sociedad (lo que equivale al empoderamiento de los ciudadanos); iii) una institucionalidad con autonom\u00eda, facultades, poderes y presupuesto para implementar y garantizar el derecho a la informaci\u00f3n; iv) y la gesti\u00f3n y preservaci\u00f3n de los archivos estatales, en pa\u00edses que no ten\u00edan una pol\u00edtica p\u00fablica de archivos.<\/p>\n\n\n\n Una vez reconocido el derecho, el asunto central pasa a ser ahora la construcci\u00f3n de capacidades al interior del sector p\u00fablico para atender la demanda de informaci\u00f3n; la generaci\u00f3n de din\u00e1micas que mejoren las pol\u00edticas de transparencia activa, esto es de divulgaci\u00f3n continua y actualizada de informaci\u00f3n relevante para los ciudadanos, sin necesidad de solicitarla. Esto tiene por supuesto implicaciones en los procesos de reforma del Estado en curso y en las din\u00e1micas culturales de las organizaciones p\u00fablicas.<\/p>\n\n\n\n 2. Necesidad de un diagn\u00f3stico.-<\/p>\n\n\n\n Diversos informes de la sociedad civil e investigaciones en curso buscan determinar y poner en evidencia cu\u00e1les son los obst\u00e1culos culturales, sociales, institucionales, burocr\u00e1ticos y de presupuesto que encuentra la implementaci\u00f3n de las leyes de acceso en la regi\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n Para este trabajo se tomaron como referencia los siguientes documentos disponibles: un reciente informe titulado \u201cSaber M\u00e1s\u201d, elaborado por la Alianza Regional por la Libertad de Expresi\u00f3n y el Acceso a la Informaci\u00f3n, compuesta por 24 organizaciones de las Am\u00e9ricas, que ofrece un mapeo de los principales obst\u00e1culos que enfrenta la implementaci\u00f3n del acceso a la informaci\u00f3n en la regi\u00f3n. La recolecci\u00f3n de informaci\u00f3n realizada por Proacceso a trav\u00e9s de cuestionarios que todas las organizaciones que participan del encuentro sobre \u201cDesaf\u00edos regionales del AIP\u201d. El libro \u201cLa Palabra Rota\u201d, publicado por la organizaci\u00f3n ecuatoriana Fundamedios incluye un cap\u00edtulo sobre los procedimientos de pedidos. Materiales de prensa e informes de organismos de aplicaci\u00f3n como el IFAI.<\/p>\n\n\n\n Con estas percepciones disponibles, voy a intentar dimensionar los obst\u00e1culos y debilidades reportadas en la pol\u00edtica p\u00fablica de AIP, de acuerdo a la Gu\u00eda Metodol\u00f3gica de Venciendo la Cultura del Secreto, que busca cuantificar con datos concretos y evidencia, estos obst\u00e1culos.<\/p>\n\n\n\n I. Procedimientos para pedidos y acceso a la informaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n I.1.- Solicitudes de acceso a la informaci\u00f3n. En general pa\u00edses como Argentina, Ecuador, Bolivia, Per\u00fa y Uruguay presentan restricciones y dificultades en la tramitaci\u00f3n de los pedidos de acceso que se pueden resumir en: a) dificultades para que las personas puedan presentar el pedido y conozcan la ruta que siguen sus pedidos, puedan realizar un seguimiento de los mismos y sean correctamente notificados de la respuesta; b) demoras en la entrega de las respuestas y\/o mala calidad de las respuestas; c) discusi\u00f3n acerca de la obligaci\u00f3n de producir informaci\u00f3n por parte del Estado.<\/p>\n\n\n\n I.2.- Transparencia Activa. La obligaci\u00f3n de las entidades p\u00fablicas de publicar informaci\u00f3n de manera proactiva o rutinaria, aunque no existan solicitudes de por medio (lo que se conoce como Transparencia Activa), es una de las principales innovaciones de las normas de AIP.<\/p>\n\n\n\n A partir de la transparencia activa los gobiernos pueden hacer una gran contribuci\u00f3n a la rendici\u00f3n de cuentas y asegurar que determinada informaci\u00f3n clave llegue a la comunidad. Todas las normas de acceso de la regi\u00f3n con rango legal, y a\u00fan los decretos de Argentina y Bolivia, contienen previsiones para asegurar que las instituciones estatales difunda informaci\u00f3n de distinta clase de forma proactiva, a trav\u00e9s de la web, y sin mediar solicitud por parte de los ciudadanos.<\/p>\n\n\n\n No obstante, esas obligaciones de publicar vigentes no se est\u00e1n cumpliendo a cabalidad en la mayor parte de los pa\u00edses. En Ecuador, Bolivia y Uruguay, pese a que las respectivas normas de acceso a la informaci\u00f3n contienen un cap\u00edtulo que delimita con claridad las obligaciones de publicar distintas clases de informaci\u00f3n, el cumplimiento ha sido dispar seg\u00fan cada instituci\u00f3n y a\u00fan no hay mecanismos normativos e institucionales claros para obligar a los organismos a cumplir con esta importante carga.<\/p>\n\n\n\n Un reciente estudio presentado en Uruguay da cuenta de que el 76% de los organismos p\u00fablicos no cumple integralmente con el cap\u00edtulo de transparencia activa de la Ley de AIP (N\u00b0 18.381), dentro de los cuales el 4% no cumple con ninguna obligaci\u00f3n de la ley.[4]<\/a><\/p>\n\n\n\n II. Dise\u00f1o institucional y cumplimiento del marco normativo.<\/p>\n\n\n\n II.1 Resoluci\u00f3n de disputas entre requirente y requerido. Como lo expresa la Gu\u00eda Metodol\u00f3gica del proyecto \u201cVenciendo la Cultura del Secreto\u201d, ingresan en esta dimensi\u00f3n los procesos que se siguen para resolver las disputas entre el AIP y sus excepciones, as\u00ed como los plazos para resolver, el cumplimiento de las resoluciones, las dificultades\/obst\u00e1culos enfrentados y los actores que participan en los mismos, as\u00ed como sus \u201carenas\u201d (pol\u00edtica, judicial, administrativa).<\/p>\n\n\n\n Incluimos tambi\u00e9n en este cap\u00edtulo el dise\u00f1o institucional para la aplicaci\u00f3n, promoci\u00f3n y control de la ley. Todos aspectos que pueden o no estar concentrados en una instituci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n La protecci\u00f3n del AIP tambi\u00e9n supone la existencia de un \u00f3rgano de control y\/o un proceso jurisdiccional eficaz y expeditivo para dirimir los conflictos entre la libertad de informaci\u00f3n y las excepciones o hacer cumplir el derecho cuando el organismo deniega la informaci\u00f3n o no responde a la solicitud.<\/p>\n\n\n\n En este campo ciudadanos de pa\u00edses como Per\u00fa, Colombia, Paraguay y Rep\u00fablica Dominicana deben acudir al proceso de amparo ordinario para exigir el cumplimiento de la ley de AIP. Este tipo de proceso es ineficaz, con no pocos obst\u00e1culos jur\u00eddicos y suelen ser largos y desalentadores.<\/p>\n\n\n\n En estos pa\u00edses, y en otros como Argentina, Costa Rica y Colombia, a\u00fan cuando la Justicia respalde la petici\u00f3n del ciudadano, luego se presentan problemas para ejecutar o hacer cumplir una sentencia que obliga al Estado a entregar la informaci\u00f3n. No existen mecanismos coactivos para hacerlas valer.<\/p>\n\n\n\n Salvo en Chile y en M\u00e9xico las resoluciones de los \u00f3rganos de aplicaci\u00f3n y control de la ley, que resuelven las disputas entre los ciudadanos y la administraci\u00f3n, no son vinculantes y se convierten en meras recomendaciones.<\/p>\n\n\n\n II. 2.- Dise\u00f1o institucional. Al parecer no existe un consenso en la regi\u00f3n sobre el modelo de dise\u00f1o institucional que requiere una pol\u00edtica p\u00fablica de transparencia y acceso a la informaci\u00f3n. Las distintas normas han delegado la implementaci\u00f3n, promoci\u00f3n, aplicaci\u00f3n y control de las leyes de AIP en una variedad de formatos, posiciones institucionales y dise\u00f1o. Veamos algunos de ellos.<\/p>\n\n\n\n